<<
>>

Управління медичною справою (медико- санітарною допомогою, охороною здоров'я) в Україні (друга половина XVH-кінець XX ст.)

Становлення процесу управління медичною справою в Україні нерозривно пов'язане з особливостями її історичного розвитку у складі Московської держави (на правах автономії в 1654 р. після Визвольної війни українського народу 1648-1654рр. і Австро-Угорської імперії, до якої в 1772 р. відійшли історичні українські землі Галичини і Буковини. Вказане протягом віків позначилось на політичному, економічному та суспільному житті України, в тому числі на медичній справі та управлінні нею.

Початок XVIII ст.

в Росії ознаменувався створенням нового апарату державного управління та формуванням його бюрократичної системи. Централізованим органом управління медичною справою (суб'єктом управління) стала Медична канцелярія (1707), згодом перетворена у Медичну колегію (1721), якій, як об'єкти управління, безпосередньо підпорядковувались всі лікарі, лікарні, госпіталі, учбові заклади (госпітальні школи) і аптеки.

Нову форму державного управління - адміністративно-територіальну - започаткував розподіл Російської держави на губернії (1755). Його результатом стало заснування (і то лише у містах) перших державних органів управління медичною справою - Приказів громадської опіки, яким підпорядковувались міські лікарні для цивільних, аптеки, богодільні, притулки для сиріт і психічно хворих, тобто заклади по наданню допомоги обмеженим верствам населення. Однак вже через 10 років загальне управління приказною медициною покладалось на обер-поліцмейстера, що позбавляло лікарів будь-яких адміністративних прав. З того часу нагляд поліції за медичною справою в тій чи іншій мірі зберігався до 1917 р.

Кінець XVIII ст. ознаменувався певною децентралізацією управління медичною справою - створенням на місцях губернських лікарських управ (1797), яким Медична колегія делегувала функції безпосереднього оперативного управління медичною частиною (цивільною і військовою) в межах губернії. Вказане поклало початок новому в Росії і Україні адміністративно-відомчому принципу управління медичною справою, яка підпорядковувалась як Медичній колегії, так і губернатору, вперше дозволило ввести посади лікарів (інспектора- керівника управи, оператора-хірурга і акушера) до складу губернського адміністративного апарату, заклало підвалини становлення системи управління медичною справою на регіональному рівні. Однак у Волинській, Київській і Подільській губерніях поряд з лікарськими управами до 1911 р. існували і Прикази громадської опіки, що призводило до двовладдя в управлінні медичною справою і свідчило про відсутність єдиної його системи.

Реформа управління медичною справою кінця XVIII ст. призвела і до реорганізації самої Медичної колегії, яка у своєму безпосередньому підпорядкуванні залишила лише заклади загальноросійського державного значення: госпітальні школи, провідні госпіталі, стаціонарні аптеки. Проте, така форма управління тривала короткий час.

Початок XIX ст. ознаменувався проведенням в Росії державної реформи центральних органів управління: скасуванням колегій і введенням в 1802 р. нової, на європейський зразок, форми державного галузевого управління - міністерств. Однак, ліквідувавши в кінці 1804 р. Медичну колегію, уряд не створив відповідного міністерства, а управління медичною справою передав одному з підрозділів Міністерства внутрішніх справ - Експедиції державної медичної управи, що призвело до зниження його рівня управління в порівнянні з колишньою самостійною колегією.

Подальші реформи державного управління медичною справою супроводжувались її розподілом на цивільну та військову (1805), частковою децентралізацією - підпорядкуванням лікарських управ безпосередньо губернаторам (1812), централізацією - реорганізацією Експедиції державної медичної управи у вищий орган управління - Медичний департамент МВС (1829), який проіснував майже століття, до 1917 р. Результатом проведених реорганізацій стало поступове набуття лікарськими управами поліцейсько-бюрократичного характеру.

Як результат земської реформи (1864), друга половина XIX ст. в Росії та Україні ознаменувалась переданням влади на місцях новим органам самоврядування - губернським і повітовим земствам, тобто надання певної автономії в управлінні при збереженні необмеженої влади правлячої верхівки.

Земства заклали в Україні основи якісно нової організації медичної допомоги - земської медицини, яка являла собою систему медико-санітарного обслуговування сільського населення на основі самоврядування.

Земська медицина потребувала формування нових органів управління медичною справою, які б відповідали її новим завданням .їх функціональне визначення та структура будувались у відповідності з "Положенням про губернські і повітові земські заклади" (1864), в результаті чого медичні заклади опинились у подвійному підпорядкуванні: за напрямком діяльності - місцевим (губернським і повітовим) земським зібранням як вищим органам влади, а в адміністративно-господарчому відношенні - земським управам як виконавчим органам. Суттєву роль в управлінні земською медициною, особливо на початковій його стадії, відігравали повітові та губернські санітарні (медичні) ради, а також з'їзди лікарів як колективні дорадчі органи.

В умовах земства вперше з'явились усі необхідні, з сучасної точки зору, елементи системи управління: суб'єкт (губернські і повітові земські зібрання, губернські і повітові земські управи), об'єкт (мережа лікувальних, санітарних та інших земських закладів) і блок наукового регулювання (губернські санітарно-статистичні бюро, губернські і повітові з'їзди лікарів).

Однак завершеною таку систему управління визнати не можна, оскільки земства, як органи місцевого самоврядування, існували лише на рівні губерній та повітів при відсутності у волостях, а найголовніше - не мали представництва на державному рівні. Оскільки уряд не делегував земствам свободи і самостійності, їхні управлінські рішення вимагали додаткового затвердження губернатором або міністром внутрішніх справ і могли бути легко скасованими.

Земська реформа сприяла також формування системи і міського самоуправління. Згідно “Городскому положенню" (1870) міські Думи - виборні органи громадського управління і міські управи - виконавчі органи, отримували на зразок земств порівняно широку самостійність у вирішенні місцевих питань і стосовно "народного здравія" зокрема.

З такою системою управління медичною справою Східна Україна прийшла до жовтневого перевороту в Росії 1917 року.

Медична справа в Західній Україні століттями підпорядковувалась законам Речі Посполитої і Австро-Угорської імперії. При цьому управління нею в Галичині послідовно пройшло шлях від фізикової (управної) форми (1772) і керівництва Львівською медичною школою ("Колегіум медикум”, 1773), через запроваджені у Львові в різні роки австро-угорським урядом санітарну (медичну) комісію (1773), Медичну колегію (1776), Медичну комісію (1784) до централізованого управління відповідним департаментом Міністерства внутрішніх справ Австро-Угорщини (1870) і Крайовою радою здоров'я.

На Буковині перший орган управління медичною справою з'явився на 100 років пізніше, ніж у Галичині. Ним стала створена в 1871 р. в Чернівцях Буковинська крайова санітарна рада, яка існувала до 1919 року.

Таким чином, наведені дані свідчать про значні розбіжності як в управлінні медичною справою в Східній і Західній Україні як за часом його встановлення, так і формами органів, обумовлені особливостями устрою панівних на їх територіях держав.

Формування радянського централізованого органу управління медичною справою в Україні започатковано створенням при Тимчасовому робітничо- селянському уряді України відділу охорони здоров'я (січень, 1919), реорганізованому в лютому того ж року за прикладом РФСР у Народний комісаріат охорони здоров'я, який своїм розпорядженням від 25 лютого 1919 р. скасував старі форми лікарського управління. 19 березня 1919 р. Рада Народних комісарів України прийняла постанову "Про організацію місцевих відділів охорони здоров'я", згідно якій передбачалось створення губернських і повітових відділів охорони здоров'я місцевих рад, що завершувало організаційне формування системи управління медичною справою за відомчо-територіальним принципом: центр-губернський центр-повіт. Але при цьому без місцевого органу управління залишався район, що свідчило про відсутність на той час цілісності системи управління охороною здоров'я, зокрема, сільською.

Проведення в 1922-1925 рр. в Україні адміністративно-територіальної реформи позначилось для управління охороною здоров'я двома важливими заходами: визнанням в 1923 р. району як адміністративної одиниці, що стало переломним у цільовому формуванні системи управління сільською охороною здоров'я на рівні району, введенням при райвиконкомах посади уповноваженого губернського відділу охорони здоров'я; прийняттям в 1925 р. нового урядового "Положення про місцеві органи Народного комісаріату охорони здоров'я", згідно якому замість губернських і повітових відділів встановлювались окружні, міські і районні відділи (інспектури) охорони здоров'я, яким передавались низові адміністративно-господарчі функції. Район на чолі з рай- здоровінспектором вперше ставав самостійною ланкою управління сільською охороною здоров'я.

досягалось виключно вольовим директивним методом управління. Цим було закладено основи адміністративно-командної системи управління, які повністю ліквідували навіть паростки управління державою з наукових позицій, що мали місце в середині 20-х років.

Адміністративно-командний стиль, як єдино визнаний, переносився на всі сфери життя. За короткий час була створена жорстка модель вертикального управління, при якій його суб'єкт будь-якого рівню являв собою безапеляційну єдино вірну інстанцію, об'єкт фактично перетворився у безправного виконавця вказівок "зверху", а блок регулювання системи - у накопичення в основному директивної інформації. Адже саме її виконання і покладалось в основу всієї системи управління, а фактично не управління, а керівництва системою, або тим чи іншим об'єктом.

Наступні адмінстративно-територіальні реформи в Україні (1930, 1932) призвели до скасування в 1930 р. округів і її розподілу на області з реорганізацією окружних відділів охорони здоров'я в обласні (1932), райздоровінспектур - у райздороввідділи (1933).

Перші післявоєнні роки для управління системою охорони здоров'я України позначились реорганізацією Народного комісаріату охорони здоров'я у міністерство охорони здоров'я (1946) при збереженні на місцях довоєнної структури органів управління.

50-60-і роки характеризувались суттєвими змінами в управлінні сільською охороною здоров'я: скасуванням райздороввідділів (1957) і передачею керівництва закладами району головному лікареві районної лікарні, а також запровадженням нової форми управління в умовах укрупнених сільських районів і започаткуванням якісно нової організаційної форми - центральних районних лікарень (1962).

За своїми функціями вони перетворювались не тільки в осередок спеціалізованої медичної допомоги населенню району, але і ставали центрами оперативного і стратегічного управління всіма лікувально-профілактичними закладами району, виконавцями функцій колишнього райздороввідділу. Таким чином, на чолі системи охорони здоров'я району став заклад нового типу, який поєднує у собі надання висококваліфікованої медичної допомоги з одночасним виконанням управлінських функцій, що виправдовує себе й до цього часу.

Проте загально-державна система управління охороною здоров'я (міністерство, обласне управління, центральна районна лікарня, медичний заклад), залишалась адміністративно-командною. Вона здавалась логічно стрункою, монолітною і стабільною, проте на практиці мала застійний характер. її особливості полягали у поклонінні перед верхами; мінімальному оновленні керівних кадрів; перетворенні кожного керівника зверху донизу лише у свого представника ("гвинтика"), а не правомірного управлінця в сфері своєї компетентності; делегуванні прав лише "догори"; відсутності госпрозрахунку як антиподу; боязні неслуху перед "верхами". Існування адміністративно-командної системи забезпечувалось, зокрема, згортанням демократії і гласності.

У своєму завершеному вигляді адміністративно-командна система управління - це односпрямована піраміда, якій притаманне надходження команди лише "зверху", відсутність безпосереднього зворотного зв'язку, як характерної ознаки будь-якої організованої системи, але якщо він все-таки і був, то лише опосередкований і багатоступеневий. Це та система управління з її модифікаціями останніх років періоду застою в колишньому СРСР, яка дісталась незалежній Україні і стала однією з причин кризи в охороні здоров'я, і яку потрібно не тільки реформувати, а створити замість неї якісно нову у відповідності з вимогами ринку і досягненнями світового менеджменту.

<< | >>
Источник: Колектив авторiв. Соціальна медицина та організація охорони здоров’я / Під заг. ред. Ю.В. Вороненка, В.Ф. Москаленка.- Тернопіль: Укрмедкнига 2000. 2000

Еще по теме Управління медичною справою (медико- санітарною допомогою, охороною здоров'я) в Україні (друга половина XVH-кінець XX ст.):

  1. Управління системою охорони здоров'я
  2. Невідомий автор. Управління охорони здоров’я0000, 0000
  3. Медико-соціальні аспекти охорони здоров'я матері та дитини
  4. В. П. Черних, І. А. Зупанця, І.Г.Купновицької. КЛІНІЧНА ФАРМАЦІЯ. Підручник для студентів фармацевтичних факультетів Міністерство охорони здоров’я України Івано-Франківський національний медичний університет2013, 2013
  5. Історичні аспекти розвитку медичного страхування в Україні
  6. Розділ 1. СОЦІАЛЬНА МЕДИЦИНА ЯК НАУКА ПРО СУСПІЛЬНЕ ЗДОРОВ’Я ТА ОХОРОНУ ЗДОРОВ’Я
  7. Розділ 16. ВСЕСВІТНЯ ОРГАНІЗАЦІЯ ОХОРОНИ ЗДОРОВ Я, її РОЛЬ У ВИРІШЕННІ ПРОБЛЕМ ЗДОРОВ'Я НАСЕЛЕННЯ
  8. ВСЕСВІТНЯ ОРГАНІЗАЦІЯ ОХОРОНИ ЗДОРОВ Я, її РОЛЬ У ВИРІШЕННІ ПРОБЛЕМ ЗДОРОВ'Я НАСЕЛЕННЯ
  9. СОЦІАЛЬНА МЕДИЦИНА ЯК НАУКА ПРО СУСПІЛЬНЕ ЗДОРОВ’Я ТА ОХОРОНУ ЗДОРОВ’Я
  10. СТРУКТУРА І ОРГАНІЗАЦІЯ АКУШЕРСЬКО-ГІНЕКОЛОГІЧНОЇ ДОПОМОГИ В УКРАЇНІ